【文章精选】陆家欢丨管理政府合同外包：基于国外文献的综述丨2020年第2期
管理政府合同外包：基于国外文献的综述
陆家欢
【摘要】自20世纪80年代新公共管理改革以来，合同外包已经成为政府提供公共服务的一项重要的政策工具。政府通过合同方式来向第三方组织购买公共服务，并且依靠第三方组织来向公民提供服务。与传统的政府直接提供公共服务的模式相比，合同外包模式给政府公共管理带来了一系列新的挑战。如何有效地管理和第三方组织之间的合同关系，从而向公民提供高质量的公共服务，是当代公共管理的一项重要任务。近几十年来，国外公共管理领域对于政府合同外包进行了大量的研究和探索，极大地提升了我们对于合同外包管理的认识。本文综述了该领域的相关文献，并具体介绍了管理合同外包的分析思路以及主要任务，以期对我国政府购买服务的研究和实践有所启发。
【关键词】合同外包；民营化；第三方治理；公共服务
【作者介绍】陆家欢：美国罗格斯大学公共事务和管理学院助理教授，Jiahuan.lu＠rutgers.edu。
【引用格式】陆家欢.管理政府合同外包:基于国外文献的综述[J].公共管理与政策评论.2020,9(2):3-17.
【文章结构】
一、引言
二、管理政府合同外包的分析思路
三、管理政府合同外包的必要性和强度
四、管理政府合同外包的主要任务
（一）购买什么
（二）向谁购买
（三）买到了什么？
五、结语
一、引言
自２０世纪８０年代新公共管理（Ｎｅｗ Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）等一系列政府改革运动以来，政府合同外包（ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ ｏｕｔ）已然成为政府公共管理中的一项主要工具［１－２］。政府在提供公共服务时，一改以往由政府机构直接向公民提供服务的模式，而是与第三方组织（包括企业、非营利组织等）签订合同，依靠这些社会力量来向公民提供服务。在这种新的公共服务提供模式中，政府不再扮演服务提供者的角色，而是通过合同的方式来向第三方组织购买服务，并由这些组织来负责向公民提供公共服务。这种治理模式被国外的学者们称为第三方治理（ｔｈｉｒｄ-ｐａｒｔｙ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）［３］、代理人治理（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｙ ｐｒｏｘｙ）［４］、合同治理（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ ｂｙ ｃｏｎｔｒａｃｔ）［５］等。在很多西方国家，政府合同外包的规模相当庞大。以美国为例，根据Ｓｔｅｕｅｒｌｅ、Ａｂｒａｍｓｏｎ、Ｓｔｅｅｌｅ和Ｈｏｄｇｋｉｎｓｏｎ的估算，美国联邦政府仅在２０１５财政年度就花费４９７０亿美元用于向非营利组织购买服务，该金额比１９８０财政年度增长了１８７％［６］。Ｌｉｇｈｔ跟踪分析了过去近３０年美国联邦政府中工作人员的构成。他发现政府公务员的数量基本上只占总人数的１／３，而通过合同外包为政府工作的人员接近总人数的２／３［７］。美国国际城市管理协会（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｉｔｙ／Ｃｏｕｎｔｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）在２０１７年对美国２０００多个地方政府的调查中发现，８０％的地方政府向企业或者非营利组织外包部分公共服务［８］。
政府在公共服务提供中大量地使用合同外包给公共管理带来了深远的影响。当政府向社会购买服务时，政府的绩效变得依赖于这些承包商（ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ）在服务提供中的绩效。因此，在这个意义上，政府如何有效地管理与承包商的合同关系，使这些组织能够向公民有效地提供高质量的公共服务成为公共管理的一项核心挑战。自从２０世纪８０年代以来，国外的公共管理领域对于政府合同外包进行了大量的研究。Ｔｒａｍｍｅｌｌ、Ａｂｕｔａｂｅｎｊｅｈ和Ｄｉｍａｎｄ对公共管理领域的１５本权威学术期刊发表的有关政府合同外包的文章进行了跟踪（见图１），发现合同外包已经成为公共管理学科内的一个重要研究领域［９］。这些文献极大地提升了我们对于合同外包管理的认识。自２１世纪以来，国外对于政府合同外包的研究从探讨政府是否以及何时应该向社会购买服务逐渐转向探讨如何有效地管理合同外包从而提高合同外包的绩效上来。本文主要介绍国外公共管理领域近十年来关于政府合同外包的研究。文章综述的内容聚焦于管理合同外包的分析思路以及主要任务。
二、管理政府合同外包的分析思路
在讨论管理合同外包的具体事项之前，我们可以首先通过比较传统的公共服务提供模式和公共服务外包模式的不同，来分析政府合同外包的主要特点。下页图２描述了政府向公民提供公共服务的两种模式。在传统的政府直接提供模式中（由虚线代表），公共管理者在政府的组织体系内通过层级制（ｈｉｅｒａｒｃｈｙ）来自上而下地执行政策、向公民提供服务。这种模式的基本行为逻辑是政府组织层级间基于权力隶属关系（ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｂａｓｅｄ）的命令控制机制（ｃｏｍｍａｎｄ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｌ）。在政府合同外包模式中（由实线代表），公共管理者与承包商签订合同，约定在承包商有效地向公民提供服务后支付相应的资金。这种模式的基本行为逻辑是基于协商和议价（ｂａｒｇａｉｎｉｎｇ）的市场交易机制（ｍａｒｋｅｔ ｅｘｃｈａｎｇｅ）。由此可见，这两种服务提供模式存在着很大的不同。从公共管理的角度看，这些不同可以具体地体现为以下两个方面。
首先，两种模式中的政府角色不同。在传统模式中，政府资助（ｆｕｎｄ）并提供（ｐｒｏｖｉｄｅ）公共服务。相应的，政府的角色是提供资金、生产并提供服务。因此，在公共服务提供的过程中，政府需要提供足够的预算来保证公共服务项目的运行，并且依靠行政力量（如行政机构和公务员）来负责生产服务和向公民提供服务。但是，当政府通过合同向社会购买服务时，政府仅资助公共服务项目而不再负责具体的生产和提供事宜。承包商负责服务的生产和提供，变成公共服务的真正提供者。在这种模式下，政府除了提供资金外，其角色变成监督承包商生产和提供服务，使其能够有效地履行合同。因此，政府在合同外包模式中的角色是提供资金、监督合同的履行。
其次，两种模式中的管理方式和责任机制（ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ）不同。如上所述，传统模式基于组织层级间的权力链条，因此，对于该模式的管理应该侧重命令服从的方式。而在合同外包模式中，政府和承包商之间并不存在权力上的隶属关系，二者之间是相互独立的市场交易关系。因此，对于该模式的管理则无法使用命令服从的方式，公共管理需要依靠协商和妥协的方式来实现。相较而言，对传统模式的管理更为直接，公共管理者可以在政府体系内直接控制公共服务提供的过程，以保证政府向公民提供优质的服务。相应的，由于政府直接提供公共服务并与公民直接互动，公共服务提供过程中的责任机制相对明确，即政府对于公共服务的提供承担所有责任。而对合同外包模式的管理则更为间接，公共管理者需要通过市场机制来激励承包商有效地履行合同，从而间接地保证公共服务提供的效果。相应的，由于政府依靠承包商来提供公共服务并与公民互动，公共服务提供过程中的责任机制变得相对模糊，即政府和承包商对于公共服务的提供共同承担责任。当公共服务提供出现问题时，政府和承包商之间可能互相推诿责任。
总之，两种公共服务提供的模式存在着很大的不同。因此，基于命令服从机制的传统管理方法往往不适用于管理合同外包。正如Ｋｅｔｔｌ所言，管理政府外包的核心难题是当公共管理者无法直接控制承包商的时候，如何保证承包商能有效履行合同并提供优质服务［１０］。应该说，如何设计出具体的管理合同外包的方法来解决这个难题是研究政府合同外包的主要课题。
三、管理政府合同外包的必要性和强度
在管理政府合同外包时，一个常见的误区是假定合同外包会自动生效（ｓｅｌｆ-ｅｘｅｃｕｔｉｎｇ），即认为当政府和承包商签订合同后，承包商会按照市场机制自动履行合同、提供服务，从而减少政府在公共服务提供中的作用。如上文所述，政府在两种公共服务提供模式中扮演不同的角色。当政府通过合同向社会购买服务时，政府由公共服务的提供者变成公共服务提供的监管者。应该说，从传统提供模式向合同外包模式的转变仅仅意味着政府角色的改变，而非政府角色的减少。事实上，与传统的服务提供模式相比，合同外包可能需要更为仔细的监督和管理。对合同外包管理的必要性和强度可以从经济学的角度来思考。
政府通过合同外包向社会购买服务，从根本上看，是政府在公共管理中更多地依靠市场机制来配置资源，从而提高政府的效率和绩效。但是，市场机制能够实现资源有效配置存在若干重要前提。Ｋｅｔｔｌ强调了两个因素，即市场竞争（ｍａｒｋｅｔｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓ）和任务的可测性（ｔａｓｋｍｅａｓｕｒａｂｉｌｉｔｙ）［１１］。
首先，有效的合同外包需要一个竞争性的市场：当市场上存在较多的潜在供应商，并且这些供应商为了获得政府的合同在提供服务的价格、质量、品种等方面展开竞标（ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ ｂｉｄｄｉｎｇ）时，公共管理者便能够在这个过程中找到一个优质、低价的供应商［１２］。现有的文献中对于如何定义一个充分竞争的市场还没有共识，但是Ｇｉｒｔｈ、Ｈｅｆｅｔｚ、Ｊｏｈｎｓｔｏｎ和Ｗａｒｎｅｒ认为一个有竞争性的市场至少需要三个以上的竞标人（ｂｉｄｄｅｒ）［１３］。当市场上仅有单一的供应商或者若干垄断者的时候，市场机制无法产生最优结果。例如，在选择承包商时，政府会因为缺乏比较而无法选择最优的方案。当该承包商的绩效不佳时，便无法找到合适的替代者。因此，政府会被“锁在”（ｌｏｃｋｉｎ）与某个承包商的合同关系中，在管理合同外包中处于十分不利的位置，从而很难保证合同外包可以实现预期效果。Ｇｒａｄｕｓ、Ｓｃｈｏｕｔｅ和Ｄｉｊｋｇｒａａｆ发现，当市场集中度（ｍａｒｋｅｔ ｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｉｏｎ）提高时（即市场竞争降低时），承包商提供服务的价格将增加，从而部分抵消合同外包所带来的成本优势［１４］。
其次，政府在购买服务时需要能够清晰地描述出所需购买的服务，从而减少合同双方的信息不对称（ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ａｓｙｍｍｅｔｒｙ）现象。当政府能够使用量化的指标来清晰地界定出所需服务的基本特征时，便能够清楚地向承包商传达合同的预期结果，并且有助于在外包过程中对承包商的绩效进行监督和考核。相反，如果政府无法详细说明所需购买的服务，而由承包商来界定服务的特征时，承包商可能会利用信息不对称而产生投机行为（ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｓｔｉｃ ｂｅｈａｖｉｏｒ），从而损害合同外包的绩效。同时，由于政府没有清晰的标准，因此将无法有针对性地监督和控制承包商的行为。Ｌｕ进一步将任务的可测性细化为两个方面：过程的可程序化（ｔａｓｋ ｐｒｏｇｒａｍｍａｂｉｌｉｔｙ，即能否清晰地界定取得合同预期结果的步骤和方法）和结果的可测性（ｏｕｔｃｏｍｅ ｍｅａｓｕｒａｂｉｌｉｔｙ，即能否清晰地界定合同预期的结果）［１５］。对于某些服务，任务的可测性可以体现在公共管理者能够明确地告知承包商提供该服务所需遵循的步骤和使用的方法。例如，当政府购买就业培训服务时，公共管理者往往会规定承包商在提供服务时的步骤和方法，包括培训的次数、提供培训人员的资历、每次培训课程的时间等。在这个基础上，公共管理者可以管理承包商，对合同的履行进行监督。而对于某些服务，虽然公共管理者无法界定出提供该服务的具体步骤和方法，但是如果他们能够明确地告知承包商提供该服务所需达到的效果，则任务的可测性可能体现在结果的可测性上。例如，当政府外包垃圾清理服务时，虽然详细地界定出垃圾清理所需的具体步骤和方法对于公共管理者而言相对困难，但是对于这类服务所需取得的结果（即移除相应的垃圾）则相对容易界定。此时，公共管理者可以根据服务的结果来管理合同外包。然而，对于某些科技含量较高的服务，由于技术的复杂性和不确定性，公共管理者在购买服务时往往无法清晰地界定提供服务的步骤、方法和结果，因此，公共管理者对承包商的控制就较弱。相应的，合同外包失败的风险就上升。
表１根据上述两个因素构建了一个思考管理合同外包必要性和强度的框架。当公共管理者在购买服务时面对的市场竞争程度较高，且需要购买服务的可测性（过程或者结果）较高时（表１中象限Ａ），他们面对的市场机制在实现资源的有效配置中能够发挥较为完善的作用。因此，对合同外包管理的必要性就相对较低，公共管理者则可以主要依靠市场机制来履行合同，并达到合同外包的预期效果。当市场竞争程度较低，但是需要购买服务的可测性较高时（表１中象限Ｂ），尽管公共管理者无法通过有效的市场竞争来实现合同外包的效果，但是他们仍然能够通过对承包商提供服务的过程或者结果的监督来保证合同的有效履行。因此，对合同外包管理的强度与象限Ａ相比就应该有所提高，并且着眼于如何监督承包商对于合同的履行。当市场竞争程度较高，但是需要购买服务的可测性较低时（表１中象限Ｃ），有效的市场竞争可以激励承包商更好地履行合同，从而保证合同外包的效果。因此，对合同外包管理的强度与象限Ａ相比同样就应该有所提高，并且着眼于如何维持和巩固充分的市场竞争。对于合同外包的管理最具挑战性的情况出现在表１中象限Ｄ，即市场竞争程度较低而且需要购买的服务的可测性较低时。在这个时候，市场机制在配置资源中存在极大的缺陷，依靠市场机制本身无法实现合同外包的效果。因此，公共管理者必须通过多种方法对合同外包进行积极的管理来弥补市场机制的缺陷，降低合同外包的风险。总之，市场竞争程度和服务的可测性越低，市场失灵的可能性越高，合同外包的复杂性越高，公共管理者对合同外包管理的强度则应该越高。
四、管理政府合同外包的主要任务
在理解了管理合同外包的基本思路和必要性后，下一个问题就是在操作层面如何对合同外包进行有效的管理，以保证合同外包的效果。应该说，管理合同外包的具体任务纷繁复杂，可以从很多的角度展开讨论。Ｋｅｔｔｌ提出可以从三个方面考虑对合同外包进行管理，即购买什么（ｗｈａｔ ｔｏ ｂｕｙ）、向谁购买（ｗｈｏ ｔｏ ｂｕｙ ｆｒｏｍ）和买到了什么（ｗｈａｔ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｂｏｕｇｈｔ）［１１］。下文围绕这三个方面就近年来国外公共管理领域对于合同外包管理中一系列具体问题的研究进行综述。
（一）购买什么
从过程上看，承包商依据政府的合同来提供服务大致需要经历以下四个阶段，即投入（ｉｎｐｕｔ）、生产（ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ）、产出（ｏｕｔｐｕｔ）、结果（ｏｕｔｃｏｍｅ）。从公共管理的角度看，当政府和承包商签订合同时，需要考虑到底要从承包商购买到什么，或者说，政府对于承包商监管的落脚点在哪里。表２通过若干社会服务（ｓｏｃｉａｌｓｅｒｖｉｃｅ）领域来说明合同的落脚点不同，政府通过合同外包买到的东西也就不同。
传统上，政府往往以按服务付费（ｆｅｅｆｏｒｓｅｒｖｉｃｅ）的合同方式向承包商购买服务。在这种合同模式中，政府在合同中会明确规定承包商在生产、提供服务中所需的各项投入（如硬件设施、员工资质、服务技术），并且在承包商履行合同的过程中进行严密的监督。当承包商按约履行合同、提供服务后，政府会按照提供服务的数量来偿付（如按照每小时２００元的价格来偿付承包商的１０小时就业培训服务）。总之，在以按服务付费的合同方式中，政府主要关注承包商提供服务的投入、生产和产出阶段。这种合同模式的优点是，政府对于承包商的服务提供行为能够进行较为严格的控制，并且这种优点在外包服务的过程可程序化程度较高的时候更为明显。该模式的缺点是，合同的关注点是投入、生产和产出，而对于提供服务的结果关心甚少。因此，承包商在改进服务质量、提高服务效果方面的动机较弱。当政府在合同中对于承包商在投入和生产阶段的规定不足以保证理想的服务效果（即过程可程序化程度较低）的时候，这种合同模式可能导致不理想的合同外包绩效。
近２０年来，随着绩效管理、循证管理（ｅｖｉｄｅｎｃｅ-ｂａｓｅｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）等运动不断地重塑公共管理的外部政策环境，公共管理者越来越重视政府行动的结果［１６-１７］。结果导向、投资成功（ｐａｙ ｆｏｒ ｓｕｃｃｅｓｓ）逐渐成为公共管理活动的一项核心价值。与此相应，绩效外包（ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ-ｂａｓｅｄ ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ）成为一种新的合同模式［１８］。在这种模式中，政府将提供服务需取得的绩效指标纳入合同条款之中，并约定只有承包商在满足这些绩效指标后，政府才会偿付。与此同时，政府不再对承包商在生产、提供服务过程中的行为进行严格的规定和监管。承包商可以根据自身情况以及服务对象的情况来决定如何生产和提供服务。这种合同设计主要基于两种考虑。首先，通过将合同偿付和服务提供的绩效连接起来，这种经济上的激励能够促使承包商朝着服务效果而努力。其次，通过在服务生产、提供的过程中给予承包商高度的自由裁量权，希望承包商能够根据服务对象的具体情况来发挥主观能动性，从而更好地提供服务、提高服务效果。应该说，与传统的按服务付费的模式相比，这种按绩效付费的模式更加侧重承包商提供服务的结果阶段。因此，该模式的优点是能够激励承包商为服务效果而努力，进而提高合同外包的绩效。但是，这个优点建立在一个假设的基础上，即政府能够完整地、清楚地界定好提供服务需要达到的理想效果（即外包服务的结果可测性较高）。但是，如果政府无法设计好外包服务的完整的绩效指标，从委托代理的角度看，承包商可能会利用绩效指标的缺陷和不足来进行投机，从而损害合同外包的绩效。例如，在外包就业服务时，如果服务的绩效指标仅是帮助服务对象实现就业，那么承包商可能会为了急于达到该指标而帮助服务对象找到不理想的工作，或者拒绝为就业前景较差的对象提供服务。
表３总结了这两种合同模式的特点。从表３可以看出，这两种模式各有优缺点，适合于不同的合同外包情景。但是，正如上文所述，由于绩效管理等运动的不断深入，按绩效付费逐渐成为一种更为政府决策者偏爱的合同模式。特别是在很多社会服务领域，一些政府机构都在尝试用按绩效付费模式来代替按服务付费模式［１９］。事实上，在社会服务中使用绩效合同模式需要克服一个关键的挑战，即如何有效地设计出测量社会服务绩效的指标。从理论上讲，衡量社会服务的绩效存在一系列的困难。例如，社会服务的提供过程是一个劳动密集型过程且具有相当的不确定性，需要服务提供者运用自由裁量权，并受外部环境的影响。因此，在服务提供开始之前，很难精确地预测出服务对象在接受服务后的准确效果，并设计出准确的绩效指标。再如，社会服务的效果往往需要很长一段时间周期来显现，但是任何合同都有一定的时限（比如一年）。因此，合同外包往往只能使用短期指标来预测服务提供的长期绩效。总之，在使用绩效外包来提供社会服务时，这些绩效指标往往存在某些缺陷。如上文所说，当绩效指标存在缺陷时，承包商就存在投机的可能，进而损害合同外包的绩效。
有一部分实证研究考察了在社会服务领域使用按绩效付费的合同模式的情况。这部分文献主要关注两个问题：（１）按绩效付费的合同模式是否会导致承包商的投机行为？（２）与传统的按服务付费的合同模式相比，按绩效付费的合同模式能否提高服务的效果？例如，Ｓｈｅｎ跟踪了美国缅因州在药物滥用诊断服务（ｓｕｂｓｔａｎｃｅ ａｂｕｓｅｔｒｅａｔｍｅｎｔ）中使用绩效外包的情况。他发现承包商存在“顾客选择”（ｃｌｉｅｎｔ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ）问题，即会选择服务病情不严重的病人，而回避病情严重的病人。其主要原因是在绩效外包模式下，服务病情严重病人的经济风险较高，一旦服务对象不能达到绩效指标，承包商的服务将无法得到偿付［２０］。类似地，Ｋｏｎｉｎｇ和Ｈｅｉｎｒｉｃｈ研究了在荷兰政府向弱势群体提供社会福利服务中使用绩效外包的情况。他们的研究同样发现承包商在绩效外包模式下会采用顾客选择等投机行为。但是，他们进一步发现，这些投机行为似乎并没有显著地损害社会福利服务的效果［２１］。Ｌｕ分析了美国印第安纳州在残疾人职业康复（ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ ｒｅｈａｂｉｌｉｔａｔｉｏｎ）服务的合同外包中从按服务付费到按绩效付费的过渡情况。在新的绩效外包模式下，只有承包商帮助服务对象找到工作，并维持工作一段时间后，政府才会偿付承包商的服务。通过准试验研究，这项研究发现在绩效外包模式下，服务对象找到工作的可能性显著增加和找到工作所花费的时间显著减少，但是服务对象的就业质量并没有显著的改变。换言之，由于合同的绩效指标关注实现就业这一结果，承包商出于经济考虑会尽力帮助服务对象就业，并尽可能尽早实现就业。但是，由于就业质量较难衡量而未能纳入绩效指标，承包商并没有回应这一没有纳入绩效指标的就业因素。当然，这项研究也没有发现承包商的投机行为，如为了帮助服务对象实现快速就业而牺牲就业质量等［１５］。总而言之，现有文献大致表明，在绩效外包模式下，承包商往往只会回应纳入考核的绩效指标，而忽视考核指标以外的绩效维度。从这个意义上说，如何尽可能地设计出一套有效的、完整的绩效指标是使用绩效外包的关键所在。
（二）向谁购买
1.管理市场竞争
当公共管理者确定外包某项服务的意向后，他们往往会发布方案邀请书（ｒｅｑｕｅｓｔ ｆｏｒ ｐｒｏｐｏｓａｌ）向社会招标，希望尽可能多的供应商来参与竞标。传统上，公共管理研究和实践往往假设存在着一个充分竞争的市场，即市场上存在着多个符合要求的供应商，并且他们愿意就提供该公共服务展开竞标。但是，近年来的实证研究越来越发现，政府在购买服务时经常面对的是一个非充分竞争的薄市场（ｔｈｉｎ ｍａｒｋｅｔ）。Ｇｉｒｔｈ、Ｈｅｆｅｔｚ、Ｊｏｈｎｓｔｏｎ和Ｗａｒｎｅｒ在对美国地方政府调查和访谈的基础上发现，地方政府在外包大部分公共服务时往往仅有两个供应商可以选择［１３］。Ｌａｍｏｔｈｅ认为仅使用竞标人的数量来衡量市场竞争的程度可能存在偏差，因为这种测量方法没有考虑到竞标人的资质，从而过高地估计市场的竞争程度。他对于佛罗里达州儿童和家庭服务领域的８４项政府合同外包的分析表明，当剔除不符合基本资质要求的竞标人以后，公共管理者真正能够选择的供应商的数量可能更少，经常只有一个供应商［２２］。因此，在向社会招标的时候，公共管理者面对的往往不是一个充分竞争的市场。
如上文所述，合同外包的最优效果是建立在充分的市场竞争的基础上。当市场竞争不充分的时候，合同外包的效果会受到影响。因此，当公共管理者面对一个薄市场时，为了提升合同外包的效果，他们必须对市场进行管理和干预。Ｂｒｏｗｎ和Ｐｏｔｏｓｋｉ对于美国俄亥俄州哥伦布市政府外包垃圾收集服务的研究发现，公共管理者通常会使用某些手段来刻意增加市场竞争度。例如，公共管理者会故意将一项政府合同分为若干合同来增加承包商之间的竞争。此外，公共管理者可能会到离自身服务区域很远的地方去招募更多的供应商。再如，公共管理者还会保留一部分服务留给政府雇员来提供，从而让承包商感受到竞争压力——因为一旦该承包商的绩效不佳，政府可以将服务提供完全交由自身雇员［２３］。Ｊｏｈｎｓｔｏｎ和Ｇｉｒｔｈ在对１００多位在各级政府中负责合同外包的官员访谈的基础上，较为系统地概括了公共管理者用以提升市场竞争的两类基本方法。第一类方法的侧重点是增加潜在的供应商，从而刺激供应商之间的竞争。这类方法包括：（１）通过公共管理者自身的社会关系和职业网络（ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｎｅｔｗｏｒｋ）来寻找新的供应商；（２）通过对市场的研究和分析来发现新的供应商；（３）刻意将某项合同拆分为若干合同，从而让若干的供应商参与竞标；（４）鼓励政府机构和外部供应商一起参与竞标；（５）帮助成立新的供应商来承接政府的外包合同。第二类方法的侧重点是维持和巩固现有的供应商，从而保持已有的市场竞争程度。这类方法包括：（１）通过向现有的供应商提供定期的培训，提升他们提供公共服务的能力；（２）通过向现有的供应商提供咨询和指导，帮助他们改正以往在提供服务中出现的问题［２４］。
总之，在讨论合同外包的时候，我们不应该再假设存在着一个充分竞争的市场来供公共管理者选择。相反，公共管理者经常需要通过一系列的活动来管理和干预市场，以期提升和巩固市场竞争程度，进而提高合同外包的效果。应该说，到目前为止，我们对于公共管理者如何管理市场以增加市场竞争的了解尚不够，并且在很多相关的问题上还没有展开研究。例如，我们知道公共管理者可以使用不同的方式来增加市场竞争，但是什么因素会影响他们选择某一个方式？这些不同的方式在促进市场竞争的效果上是否存在差异？此外，在研究这个问题时，需要特别注意的是，公共管理者所采取的这些市场管理行为需要耗费行政资源，从而增加合同外包过程中的交易成本，进而降低合同外包所带来的成本优势［１３，２４］。
2.承包商的类型
当政府决定通过第三方来提供公共服务后，首先需要考虑的是应该雇用什么样的组织来作为政府的承包商，即承包商的选择问题。现有的研究往往通过研究获得政府合同的组织因素来推断政府在选择承包商时的偏好。有一部分文献指出承包商的组织特征影响其获得政府合同。例如，Ｓｕáｒｅｚ和Ｌｕ的研究都发现组织的正式化、专业化程度越高，其获得政府合同的可能性越高［２５－２６］。Ａｓｈｌｅｙ和ＶａｎＳｌｙｋｅ以及Ｚｈａｏ和Ｌｕ认为组织内部的行政开支（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｃｏｓｔ）的高低会影响其获得政府的合同［２７－２８］。另一部分文献认为承包商所在的区位因素会影响它们获得政府的合同。例如，Ｇａｒｒｏｗ发现在美国洛杉矶地区，位于贫困率和少数族裔密度高的地区的组织更受政府外包的青睐［２９］。Ｍａｒｗｅｌｌ和Ｇｕｌｌｉｃｋｓｏｎ对纽约市内社会服务合同外包的研究也发现类似的区位作用［３０］。Ｋａｓｄｉｎ和Ｌｉｎ进一步发现，政府在选择承包商的时候会考虑承包商所在的选区及其选区的意识形态和政党偏好［３１］。此外，还有文献指出，承包商与政府的联系会影响它们获取政府的合同。例如，Ｍｏｓｌｅｙ发现能够参与政府决策过程并进行政策倡导的组织更有机会获得政府的外包合同［３２］。类似地，Ｄｏｎｇ和Ｌｕ研究表明与政府关系越密切的组织越容易获得政府的合同［３３］。
对承包商选择的研究中，有相当一部分文献探究了组织的所有权（ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ）问题，即政府是更倾向于选择非营利组织还是营利组织来作为承包商，以及非营利组织和营利组织在作为政府承包商时，其绩效是否有差异。理论上讲，与营利组织相比，非营利组织有两点因素使得其更受政府偏好。首先，非营利组织的利润不可分配原则使其不能像企业一样将组织的利润分配给股东及其他利益相关者。因此，非营利组织追求利润最大化的动机相对较弱。其次，非营利组织的社会使命导向会使其更追求社会利益而非组织自身利益。综合这两点因素，公共管理者在选择承包商的时候可能认为非营利组织更加可靠。特别是当需要提供的服务的任务可测性较低时，公共管理者会认为非营利组织由于其较弱的利润最大化动机和较强的社会使命感，可能会减少机会主义的行为，从而更尽心尽力地提供服务。现有的一些研究也证明公共管理者似乎更偏爱和信任非营利的承包商。Ｍａｒｖｅｌ和Ｍａｒｖｅｌ比较了地方政府对各种公共服务提供模式的监管力度。他们发现，政府监管非营利的承包商的力度比监管营利的承包商的力度要减弱很多［３４］。类似地，Ａｍｉｒｋｈａｎｙａｎ对美国华盛顿特区附近的地方政府官员的访谈发现，政府在监管非营利的承包商和营利的承包商时采用的方法存在显著差异：政府在监管非营利的承包商时更多地依赖承包商自己提交的绩效数据，而政府在监管营利的承包商时更多地采用现场观察和取样［３５］。ＶａｎＳｌｙｋｅ以及Ｌａｍｏｔｈｅ和Ｌａｍｏｔｈｅ的研究都发现，当需要提供服务的任务可测性较低和市场竞争性较低时，地方政府往往更愿意雇用非营利的承包商［３６－３７］。Ｌｕ指出，在美国的若干社会服务领域（如职业康复服务），政府仅允许非营利组织参与竞标并成为承包商［１５］。
尽管政府在选择承包商的时候可能更偏好非营利组织，但是非营利组织是否真的比营利组织更有效地提供服务尚无确定答案。现有的关于非营利组织和营利组织比较的研究还无法达成一致。例如，Ａｍｉｒｋｈａｎｙａｎ、Ｋｉｍ和Ｌａｍｂｒｉｇｈｔ比较了营利的和非营利的疗养院在服务质量上的差异。他们的研究发现非营利组织的服务质量更好，违规行为更少［３８］。Ａｍｉｒｋｈａｎｙａｎ、Ｍｅｉｅｒ、ＯＴｏｏｌｅ、Ｄａｋｈｗｅ和Ｊａｎｚｅｎ再一次证明了非营利的疗养院比营利的疗养院在服务质量和服务弱势群体方面表现更好［３９］。ＢｅｎＮｅｒ、ＫａｒａｃａＭａｎｄｉｃ和Ｒｅｎ通过对美国明尼苏达州非营利的和营利的养老院比较进一步发现，非营利的和营利的承包商在易于观察的绩效指标上（如被病毒感染的人数）没有显著差异。但是，营利组织更可能利用服务提供中的信息不对称来进行投机，因而它们在不易观察的绩效指标上（如顾客的安全感、对食物的享受感）的表现不如非营利组织［４０］。Ａｎｄｒｅｗｓ和Ｅｎｔｗｉｓｔｌｅ对威尔士公共服务外包的研究也得出类似的结论，即营利组织在服务质量和公平性方面不如非营利组织表现好［４１］。然而，与这一部分文献相反，还有相当一部分文献认为非营利组织和营利组织在提供服务时没有绩效差异。例如，Ｗｉｔｅｓｍａｎ和Ｆｅｒｎａｎｄｅｚ分析了美国地方政府合同外包的数据。他们发现，非营利的承包商和营利的承包商在成本、服务质量、顾客满意度、遵守法规等指标上并不存在显著差异［４２］。同样的，Ｈｏｄｇｋｉｎｓｏｎ、Ｈｕｇｈｅｓ、Ｈｕｇｈｅｓ和Ｇｌｅｎｎｏｎ也发现，在英国地方政府的合同外包中，非营利的承包商和营利的承包商在服务满意度上没有明显差异［４３］。应该说，关于非营利组织到底是否比营利组织的绩效更好，这个问题还需要后续的实证研究继续探究。从研究方法上看，对于这个问题研究的难点在于能否使比较的非营利组织和营利组织在组织的内部和外部特征上真正相似。例如，如果非营利组织比营利组织更愿意坐落在贫困地区，那么这两类组织在组织绩效上的差异可能是因为区域位置的不同，而非组织所有权的不同。
（三）买到了什么？
合同外包管理的第三个大问题是如何评价合同外包的效果。现有的文献往往从多个角度来对这个问题展开研究。首先，很多文献聚焦在服务提供的成本，即政府通过合同外包的模式来提供公共服务，与传统的政府直接提供的模式相比，是否真正降低了服务提供的成本？从公共管理的角度而言，合同外包的成本主要包括两个方面，即承包商生产服务所需的生产成本（ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔｓ），以及公共管理者在合同外包过程中监督、管理承包商所产生的交易成本（ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔｓ）。由于后者较难测量，现有的研究主要关注生产成本。理论上，当市场机制较为完善时，合同外包能够通过市场竞争实现低于政府直接提供服务所需的生产成本。然而，正如前文所述，政府合同外包所面临的市场环境往往不够完善。因此，在现有的文献中，合同外包并不是总能够降低服务的生产成本。例如，Ｇｉｌｍｅｒ比较了在美国圣地亚哥地区提供心理健康服务的公立诊所和政府外包的非营利诊所的服务费用的差异。他的研究发现，与公立的诊所相比，门诊病人在政府外包的诊所内接受同样的服务能够节约３１％左右的费用［４４］。但是，Ｔｈｏｍｐｓｏｎ通过对美国明尼苏达州内各学区在提供校车服务开支的比较发现，雇用运输公司来提供该服务会比学区自身提供服务贵１５.８％～２０.７％［４５］。Ｂｅｌ、Ｆａｇｅｄａ和Ｗａｒｎｅｒ对现有的２７篇关于地方政府供应自来水和回收固体废料成本的定量研究进行元分析，发现私人部门提供服务和公共部门提供服务之间并没有显著的成本差异［４６］。类似的，Ｐｅｔｅｒｓｅｎ、Ｈｊｅｌｍａｒ和Ｖｒａｎｇｂｋ对于２０００—２０１４年发表的４９篇相关英文文献进行系统梳理，得出以下结论：（１）发现合同外包能够节约生产成本的研究随着时间的推移而逐渐减少；（２）在所有的研究中，合同外包平均能够节约４％左右的生产成本；（３）与社会服务相比，专业技术性服务由于其任务的可测性较高，通过合同外包的模式能够节约更多的生产成本；（４）现有文献往往对合同外包过程中所产生的交易成本缺乏关注；（５）合同外包的经济效益在盎格鲁撒克逊国家更为明显［４７］。
其次，一些文献分析了合同外包能否提高服务的质量。同样的，现有文献还无法给出一个相对确定的答案。例如，Ｒｈｏ发现在美国得克萨斯州，当学区使用合同外包来提供教学和后勤服务的比率越高，其学区内学生的各项考试成绩往往越好［４８］。Ｍｏｕｗｅｎ和Ｒｉｅｔｖｅｌｄ研究了荷兰的地方政府在提供公共交通服务中引入竞争性招标能否增加乘客满意度。他们发现，虽然竞争性招标能够提升乘客满意度，但是提升的幅度非常有限，而且会随着时间的推移而减少［４９］。Ｌａｕｎ和Ｔｈｏｕｒｓｉｅ通过一项实地实验对瑞典的职业康复服务机构的绩效进行了比较。他们发现公立和私立的服务机构在服务成本和服务结果上非常接近［５０］。Ｅｌｋｏｍｙ、Ｃｏｏｋｓｏｎ和Ｊｏｎｅｓ研究了英国国家医疗服务体系中使用不同模式来提供清洁服务的绩效差异。他们发现，尽管合同外包方式比传统的方式节约成本，但是外包清洁服务的医疗机构却更不卫生［５１］。
除了服务成本和质量以外，现有的文献还研究了合同外包对政府行为的影响。这其中有一部分文献研究了合同外包是否能提升政府自身的效率。例如，Ａｌｏｎｓｏ、Ｃｌｉｆｔｏｎ和ＤíａｚＦｕｅｎｔｅｓ通过对２５个欧洲国家的研究发现，合同外包并没有能够减少政府支出并提高政府效率［５２］。ＰéｒｅｚＬóｐｅｚ、Ｐｒｉｏｒ、ＺａｆｒａＧóｍｅｚ研究了在经济危机来临的时候，使用合同外包来提供公共服务能否改进西班牙地方政府的效率。他们的分析结果表明，公共服务外包对政府效率的提升在总体上非常有限，并且外包某些公共服务（如自来水供应、社会服务）甚至会降低政府效率［５３］。
此外，还有一部分研究分析了合同外包如何影响政府内部的人事管理。例如，Ｆｅｒｎａｎｄｅｚ、Ｓｍｉｔｈ和Ｗｅｎｇｅｒ分析了美国地方政府使用合同外包来提供公共服务对政府雇员数量的影响。他们发现合同外包的使用会减少政府对专职员工的需求，但是会增加对兼职员工的需求。将这两类员工综合起来，合同外包会减少政府雇员的总体规模［５４］。与此相反，Ｐｏｔｒａｆｋｅ研究了２６个ＯＥＣＤ国家中政府财政用于合同外包的支出与政府雇员数量之间的关系。他发现，虽然这两个变量的关系随着国家的不同而变化，但是总体上在ＯＥＣＤ国家内这两个变量之间并不存在显著的负相关［５５］。此外，Ｙａｎｇ和Ｋａｓｓｅｋｅｒｔ的研究发现，美国联邦政府机构中使用合同外包的比例越高，该机构内部员工的工作满意度则越低［５６］。Ｖｒａｎｇｂæｋ、Ｐｅｔｅｒｓｅｎ和Ｈｊｅｌｍａｒ对于该问题的现有的２６项经验研究进行了系统综述。他们的分析发现，尽管有研究发现合同外包能够给政府内部员工带来积极的影响，大量的研究结果也证明合同外包会对政府员工带来一系列消极的影响。这些消极影响主要体现在以下几个方面。第一，在政府员工的构成方面，合同外包会降低员工的数量，并雇用没有经验的员工来代替有经验的员工，或者短期员工代替长期员工。第二，在工作条件方面，合同外包可能会提高政府内部现有员工的工作节奏和强度，并恶化工作环境。第三，在工作报酬方面，合同外包会使得政府内部员工的薪水和福利待遇下降。第四，在工作满意度和动机方面，合同外包可能会降低现有员工的工作满意度和安全感［５７］。
除了以上几个角度，学者们还研究了合同外包对政府公共管理的其他影响。例如，Ｋｅｌｌｅｈｅｒ和Ｙａｃｋｅｅ认为，合同外包会建立起政府和承包商之间的联系，从而为承包商游说公共管理者、参与政府决策过程提供了渠道［５８］。Ｂｒｏｄｋｉｎ指出，当承包商代表政府来向公民提供公共服务时，承包商变成基层官僚（ｓｔｒｅｅｔ ｌｅｖｅｌ ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｓ），并享有公共政策执行中的自由裁量权［５９］。Ａｍｉｒｋｈａｎｙａｎ和Ｌａｍｂｒｉｇｈｔ分析了合同外包如何影响公民参与政府的决策过程［６０］。Ｆｅｒｎａｎｄｅｚ、Ｍａｌａｔｅｓｔａ和Ｓｍｉｔｈ以及Ｂｒｕｎｊｅｓ和Ｋｅｌｌｏｕｇｈ都研究了美国联邦政府使用合同外包来提供公共服务是否会削弱公共管理的公平性和对少数族裔的代表性（例如，政府采购服务时是否会忽视由少数族裔运营的承包商）［６１－６２］。
总的说来，当政府雇用承包商并通过合同外包来提供服务时，从结构上讲，政府和承包商之间建立起一种组织间关系（ｉｎｔｅｒｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ ｒｅｌａｔｉｏｎｓ）或者组织间网络（ｉｎｔｅｒｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ ｎｅｔｗｏｒｋ）。这种多个组织间的合作关系常常涉及多个利益相关者（ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒｓ）。因此，对于合同外包的绩效评价应该从多个角度展开，考虑这些利益相关者的不同利益诉求。Ｐｒｏｖａｎ和Ｍｉｌｗａｒｄ基于多重利益相关者的视角，认为评估这种组织间的合作关系应该考虑三个层面：公众（即服务提供的对象）、合作关系本身（即政府和承包商间合同关系的质量）和合作关系中的个体组织（即政府以及承包商）［６３］。类似地，Ｌｉｎｄｈｏｌｓｔ、Ｈａｎｓｅｎ、Ｒａｎｄｒｕｐ、Ｐｅｒｓｓｏｎ和Ｋｒｉｓｔｏｆｆｅｒｓｓｏｎ采用利益相关者的视角，指出合同外包的绩效本质上是一个复杂的多元概念。他们从公共管理的角度出发，基于对斯堪的纳维亚半岛的地方政府官员的访谈，归纳了衡量合同外包绩效的分析层面和主要指标（见表４）［６４］。
五、结语
自２０世纪８０年代的新公共管理改革以来，合同外包已经成为国外很多国家在提供公共服务时采用的一种普遍方式。根据Ｓａｌａｍｏｎ、Ｓｏｋｏｌｏｗｓｋｉ和Ｈａｄｄｏｃｋ对全球４１个国家的统计发现，政府通过合同外包向社会组织支付的资金约占这些国家社会组织总收入的１／３［６５］。近年来，我国在政府向社会购买公共服务上的改革力度不断增大。虽然我国地方政府在政府购买服务方面的探索和试验可以追溯到更早的时期，但是大规模的、制度化的政府购买服务改革大致开始于２０１０年以后［６６］。例如，２０１３年，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度。根据该文件的精神，２０１６年，财政部出台了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，鼓励各级政府通过政府购买服务支持社会组织培育发展，改善公共服务供给。在这些政策措施的指导下，各地政府的政府购买服务工作稳步推进。事实上，尽管我国的政府购买服务改革与其他国家相比起步较晚，但是其发展却相当迅速。Ｄｏｎｇ和Ｌｕ在全国范围对社会组织的随机抽样研究发现，在２０１６年，近２／３的社会组织在不同程度上参与了政府购买服务［３３］。
从公共管理的角度看，当政府决定通过合同外包的方法来提供公共服务后，如何有效地管理合同外包的过程，进而保证合同外包的效果，成为一项重要的公共管理活动。正如Ｋｅｌｍａｎ所说，管理合同外包应当成为当代公共管理者的一项核心技能［６７］。本文在介绍了管理合同外包基本思路的基础上，综述了国外公共管理领域在过去十年间对政府合同外包研究的部分成果，希望对我国政府购买公共服务的研究和实务有所启发。具体地说，对于上述的文献综述我们可以有以下几点观察。第一，管理合同外包千头万绪，涉及方方面面的问题。相应的，对于政府合同外包的研究应该要关注这些具体的管理层面的问题，而不仅局限于制度层面的问题。第二，现有的基于西方国家合同外包实践的文献在相当多的问题上尚没有答案或者共识，仍亟需大量的后续的实证研究。因此，我国的政府购买服务实践可以对我们认识、研究这些问题有所贡献。第三，现有的政府合同外包的文献往往基于西方国家治理的政治、经济和社会环境，如何在国外的理论和文献的基础上，考虑中国政府购买服务的国情，值得我国公共管理研究的注意。
参考文献
2020年第2期丨更多精彩 敬请关注
陆家欢丨管理政府合同外包：基于国外文献的综述
郭雪松、赵慧增、张文芳丨城市边缘社区居民利益诉求表达行为意向影响因素研究——基于感知价值视阈的分析
秦晓蕾、陆登高丨基于治理能力提升的城管绩效考核：一个层次分析法应用
王丹丹、朱华桂丨区域抗逆力视角下政府财政支出资金效率研究——基于中国省际面板数据的实证分析
黄湛冰、刘磊丨轻推式干预未被中国广泛运用的原因：行为经济学分析
王贤彬、黄亮雄丨官员更替、政策不确定性及其经济效应——中国情景10年研究回顾与展望
祁凡骅、林欣丨中国行政管理学科建设的未来之路——基于国内外12所行政管理学科顶尖高校的实证研究